交通行业管理体制改革如何避免越改越乱?听听管理者们怎么说

摘要: 管理者论坛第二个环节的议题是——学术界与管理者,是一个学者、管理者、咨询者三方的对话。

09-06 05:39 首页 中国公路

本文节选自《中国公路》杂志2017年第14期专题,专题名称:WTC管理者论坛:共享时代的体制创新(2)。欲了解文章全部内容,请订阅《中国公路》杂志,订阅电话:010-84990501。

  管理者论坛第二个环节的议题是——学术界与管理者,是一个学者、管理者、咨询者三方的对话。学者从法律层面阐述政府改革的理论依据,坚定改革的信心,同时也指出了改革的方向;公路局的管理者,从行业立场出发,提供一些新的角度探讨如何应对改革;行业的咨询者从服务业的角度,探讨如何完善全链条的服务,帮助行业迎接改革。


吴新华


招商局公路网络科技控股股份有限公司 副总经理

  交通行业的管理体制事关整个行业的生态,我结合发言,讲几点意见:第一点是强监管。下一步的交通管理体制是以减政放权为主,但是大的背景下还是要强调中央层面的强监管。首先,强监管体现了决策规划的“强规划”。从整个交通来讲,国道的规划在中央层面,省道的规划在地方,但是实事求是说,省道的规划是一变再变,一增再增,比如省道向国家要钱后升级变成国道,比如本来可以建普通公路的结果建了高速公路,我认为是有些部门工作有缺失。

  现在,高速公路的规划、规模都在不断增加。从去年下半年到今年上半年,有的地方增加的幅度还是非常大的。有些重点高速公路之间的间隔并不大,在58公里之间再划一条新线,我认为就没有必要了,无非是想拉升GDP。所以,站在国家层面,如何对于一些地方的规划,国家要发挥统管的作用。国家发改委在2月发了一个文件,说的是要加快审批,将国道网的审批下放到地方,这个虽然也是拉动投资,但是,各个省份都开始做规划,没有规划管理和控制约束的趋势。事实上,很多省份没有必要做审批工作。

  第二点是硬约束。对地方的融资行为,国家也做了很多的思考,发布了很多政策安排。财政系统也发了很多文件,比如说地方违规担保、固定回报,国家发改委也开始关注产业基金。国家提出“关后门、开前门”,允许地方发债券,债权也做了置换。所以,硬约束方面,中央有政策,地方有对策,地方也很聪明,做了很多的创新。但是,目前整个的情况基本上是前门开的同时,后门没堵住。

  第三点,PPP模式一开始初衷非常好,规范投资环境、规范政府跟企业的投资关系,但是,在实际运作过程中,已经通过PPP模式大大地打开了后门。现在地方的债务规模到底有多大,这个大家都说不清楚,都很担心。其实,以前,地方是显性债务,很容易统计,现在大部分是隐性债务,包括要承担的责任到底多大,怎么统计?统计不出来,企业发展也不稳固,这就造成了地方政府拉动地方GDP有了新的出路。

  追求施工和利润的双重任务,带来了叠加效应。下一步怎么规范?2008年金融危急以后,都在探讨债务问题,探讨行业合理的收费标准,行业如何可持续发展等。经过2008年的扩张以及PPP模式这一轮的扩张,行业到底会变成什么样?我觉得这个是行业最大的生态问题,也是体制问题:一方面,政府该管的还是要管住;另一方面,结合现在最新的趋势和问题,如何营造一个好的环境、可持续发展的环境、有利于理性的社会制度、能够长期参与市场运作的机制,这是需要体制改革重点探讨和关注的问题。


高立平


山东省交通运输厅公路局 党委书记、局长

  我想谈两个观点。第一,改革应该有正确的国际思维,现在很多改革让人感觉逻辑上不严谨甚至是混乱的。按照正常逻辑来讲,改革以问题为导向,解决问题就行了。但是现在的情况是即使逻辑乱了,也要改革。正常的逻辑应该是先看看单位承担了什么职能,然后再看看有什么性能和方向。比如说山东,山东省局承担的职能都是行政职能,没有具体的运作项目。市级也进行了一些改革,也都是以行政职能为主。

  第二,改革中要有积极作为,会上专家们谈得很多的一个观点是整合,刚才说提供全产业链的咨询,这是整合,“大交通”也是大整合,“建养一体化”也是整合,高速公路数据库系统也是整合。这是大方向,现在都要跨界,都要融合。整合放在市场上,一点问题都没有,市场肯定会进行一个无缝整合,整合的障碍就是部门分割,这个问题需要尽快地解决。

  部门分割实际上就是部门利益固化,政府设置部门要站在部门上解决问题,屁股决定脑袋,我在这个部门就要考虑这个部门的事,强化这个部门的职责。所以各个部门的利益分割造成了产业的分割、市场的分割。打破这个分割,光靠部门肯定不行,还得靠外力,以机构设置为落脚点。

  改革过程中的积极作为主要是顶层设计,顶层设计一定要有闭环,并且坚持。我们也希望部里在改革里做好顶层设计、坚持顶层设计,否则,发改委管一块,经信委管一块,交通厅管一块,我们怎么做?交通运输部2013年就相关问题征求过意见,但是没有发文,我觉得,如果文发了,我们的改革会主动很多,顶层设计不能无为。中庸之道讲究“无为”,但是改革必须得有为。


楼晓寅


浙江省公路管理局 党委副书记、副局长

  讲一个观点。我到公路局的时间不长,只有两年多的时间,我原来在很多单位待过。公路改革在浙江省公路局里不是我来管,所以,我以前没有考虑它,应该说对这个还不是很了解。但是,在接触和处理一些问题的时候,总有一个感觉——浙江的公路体制是一条线,机构改革到底改什么?改了以后希望达到什么预期目标?这些其实并不是很清楚。坦率地说,我曾经对公路局也有不以为然的认识,正因为一条线,公路局整天忙什么呢?忙审批、排计划,然后到下面监督,溜一圈就回来了。几年前,我就跟公路局的人开玩笑,说哪一天把审批权利拿掉了,公路局就不知道干什么了。

  由此,我觉得公路局的改革首先要把定位定准,该干什么?省一级公路部门干什么?市一级公路部门干什么?县一级公路部门干什么?当下我们干什么?今后长远我们将会干什么?如果这些问题不搞清楚,改革就会迷失方向,会简单地把吃财政饭的人减少。

  体制创新最终是要达到激发行业内在发展动力的目的。内在的发展动力就是人才和今后的发展方向。改革最重要的内容,并不是我们当下做什么,而是将来怎么发展。王伟教授说的到2049年的交通规划为什么做不出来?这么长时间了还在研究吗?这里面是有客观原因的,因为交通发展速度太快了,当时考虑有些工作需要50年时间发展,但现在也许10年、20年就完成了。今天,我们不仅仅要对标世界的最高发展水平,还要结合中国乃至各个省份的实际情况。今后怎么发展?发展到领先的时候怎么往下走?改革可能还是要考虑得更长远一些。


于胜英


原交通运输部规划司 副司长、巡视员

  我想说几个观点:第一个是债务风险的问题。财政部从建设财政到治理体系,出台了一系列的文件,我个人认为财政部出台的很多文件和国务院抓的“促投资、稳增长”,在经济下行风险不断加大的情况下,是相互矛盾的。无论财政部出台的43号文也好还是关于减税降税的文件也好,有的时候,国务院下的文把财政部的文否了,或者执行过程中没有执行。中国的体制与美国的体制不一样,美国政府能破产,中国的政府能破产吗?比如贵州的财政赤字达到117%了,如果是美国底特律,那它就破产了,贵州省政府能破产吗?

  我国高速公路债务大约5万亿元,非常高了。但我觉得我们国家很多高速公路的现金流做得非常好,如果在高速公路体制上都统一,是不是就能把瓶颈做掉,然后现金流还息,还息了就可以发展了?经过公路的不断培育,进入到一种本息都能偿还的过程。但是现在,银行一个一个核对项目,开包审核,那必然会出现现在的问题。有的项目设计很好,但是这个项目并不是用于公路的发展,如果全部资金都是用于公路的发展,不会这样。

  第二个是咨询设计单位输出国际标准的问题。有一次,我与中交建集团负责人座谈,我说你们现在走出去的国家大部分是落后的国家,像巴基斯坦、哈萨克斯坦等。中国的管理水平和技术到这些国家变成先进的了,所以能走出去,但是有些技术和管理走到发达国家就变成落后的了,所以很难到发达国家去。比如,中国的投资项目加州新海湾大桥,说不允许用中国的材料。(时任)加州州长施瓦辛格考察杭州湾跨海大桥后,亲自到中交建说标书涨至2亿美元,这是因为他看到我们的实业了。但是,中交建研究了标准之后,仍然不敢用,因为美国人对环保的要求非常严,施工期间不能影响鱼的游动,不能影响鸟儿休息,这对中国的企业来说是不可能的,中交建担心在没有研究美国关于环境保护一系列的法律规则的情况下,投标之后的利润都不够交罚款的。所以,中国的标准要想走出去,尤其走到发达国家去,必须先研究人家的法律、文化、意识和规则。我建议交通运输部国际司,在各个大使馆增加交通参赞,有教育参赞、科技参赞,为什么不能有交通参赞?尤其“一带一路”沿线国家这么大的建设需求,我们得把企业和政府的外交结合起来,收集一些资料研究国外的法律,这样做出来才是合规的。不然,光靠企业去收集,人家会说你是间谍,会吃很多亏。

  第三个是改革。中编办主张的改革,我觉得是不能认同的,比如说将行业的分离写到党中央的文件中。改革的目的就是提高效率、提高管理水平、提高服务水平,如果把改革的目的抓住了,再围绕这个目的设立机构、设置职能,就不会背离了。所以,首先把目的搞清楚,交通运输部不能等征求意见的时候再做,应该早一点把四个试点省的具体情况好好研究后,把听到的意见吸收进来,形成方案,提交给中编办。不能等中编办的意见出来后,再给交通运输部。因为那个方案,或许早就给中央领导汇报了,都定下来了。

  第四个是关于规划。邓小平同志讲50年规划,这个规划很难做。50年是一个战略,比如习近平总书记讲2025年的中国梦,它是一个战略,很难说很具体的东西。现在的科技进步太快,谁能保证汽车能增长到现在的3亿辆和5亿辆,原来以为1亿辆就够了。未来,共享车辆成熟后,我们的私人轿车还有人要开吗?现在的私家车就是每天上下班通勤用,最多用一两个小时。摩拜单车的数据显示,上海的一辆摩拜单车从启动至今已经骑行了4800多公里、每天3人次骑行,如果按照这样的规模设计,中国的自行车又可以减少很多。所以,我们的改革目标应该上升为战略,实现战略目标的路径其实有很多,但如果路径设计不对,可能会走很多的弯路,造成很大的损失。我们应该站在战略思维的角度制定宏观的目标。如果现在提出到2049年,公路里程多少、民航机场多少,这就不叫交通强国战略。30年以后的规模性、趋势性的预测才是战略性的。

  举个很简单的例子,经过共享汽车之后,全国汽车租赁联网以后,高铁达到400公里以后,或许以北京为半径的1000公里范围内,就很少有人开车了,从北京到武汉只要三五个小时,到哪里都可以租车,旅游完之后随处还车。这样一来,高速公路还会有那么多车吗?现在,我国的货运汽车是美国的7倍,如果再发展30年,一产和二产发生巨大变化,我们的货运变成美国一倍两倍,我们的货车还有那么多吗?有可能从现在的700万辆减少到300万辆。谁也不能说车辆数量永远是增加的,需求永远是膨胀的。如果不改变这个思维,长远的目标设计会偏离大方向,若偏离大方向,路径再怎么设计都会出问题。


王伟


国家行政学院 一级教授

  1998年3月份,国务院机构改革,在国家行政学院办了省部长班,讨论的就是这个问题。中编办的一位副主任讲机构改革的时候,说国家地方公务员砍掉一半。一位省长提出问题:依据是什么?为什么不是三分之一,不是三分之二而是一半?中编办的负责人说了一句这样的话:砍掉一半这个数字没有经过准确测算,只不过机构改革的要求是这样。当时交通部研究的内部管辖问题很细,涉及到公安等跨部门的,研究的不深或者说不敢研究、不方便研究,真正需要解决问题的时候,拿不出一个可行的方案。后来,交通部委托国家行政学院来搞,我们用了三年。方案拿出来,上了国务院的常务会议。

  从这一点来讲,我们是可以参与改革方案的制定的,公路管理局的局长们,你们是最了解情况的,你们的问题就是有意见、有想法反映不到高层去,我觉得这需要结合,需要我们共同努力来解决。

  收费公路本质属性是什么?我看到的很多人认为是公共产品,因为它牵扯到公路到底谁来管,是谁的责任,这个事情到底是不是政府的事?在我看来绝对是政府的事,不然的话,政府为什么可以那么轻易就设置一个绿色通道?有什么权力实行“小汽车重大节假日免费同行”?实际上,大量的钱不是中央政府主导,而是地方政府。


(摘自《中国公路》杂志2017年第14期,整理/ 本刊编辑部 图/ 黄若天 徐斌 谢博识 赵晓夏。本文为节选,欢迎订阅杂志看更多内容!)


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